文/余宗良，中国（深圳）综合开发研究院自贸创新中心主任，经济学博士后
年10月24日，习近平总书记视察前海，充分肯定“前海模式是可行的”。年9月6日，《全面深化前海深港现代服务业合作区改革开放方案》（以下简称《大前海方案》）公布，这意味着“前海模式”已按下升级键，习近平总书记先后三次视察的“弹丸之地”却拥有巨大能量的战略区域，开启了新的征程。从“前海概念”到“前海模式”，从年的《前海深港现代服务业合作区总体发展规划》到年纳入广东自贸试验区建设，再到当下的《前海方案》，“特区中的特区”前海历经迭代升级，在.56平方公里的土地上开始演绎升级版的开发开放，但也迎来了新的发展机遇和挑战。
一、新要求和新部署
（一）“一平台、一枢纽”的新定位。
《大前海方案》提出了更具统领性、更高要求的新发展定位，“打造粤港澳大湾区全面深化改革创新试验平台，建设高水平对外开放门户枢纽”。这是对前海以往发展使命的进一步提炼和升级。年以来，国家先后赋予前海多项重要使命，包括：深港现代服务业合作区、现代服务业体制机制创新区、现代服务业发展集聚区、香港与内地紧密合作先导区、珠江三角洲地区产业升级引领区、自由贸易试验区、综合保税区、中国特色社会主义法治示范区、粤港澳深度合作示范区、国家人才管理改革试验区、国家金融业对外开放试验示范窗口、“一带一路”战略支点、世界服务贸易重要基地、国际性枢纽港、跨境人民币创新业务试验区、深港人才特区、跨境电商综合试验区、中国邮轮经济试验区等。
（二）不忘服务香港的初心。
《大前海方案》开宗明义提出支持香港经济社会发展，全文鲜明体现出服务香港的使命，从总体要求到任务举措的部署始终围绕着服务香港这条主线。一是打造全面深化改革创新试验平台的任务举措安排上，强调连通港澳，推进现代服务业创新发展；聚焦人工智能等港澳优势领域，加强与港澳合作，加快科技发展体制机制改革创新；推进与港澳跨境政务服务便利化，加强标准和规则衔接，打造国际一流营商环境；吸引港澳人才参与，创新合作区治理模式。二是建设高水平对外开放门户枢纽的任务举措安排上，更是靶向对港澳开放，深化与港澳服务贸易自由化、在与香港金融市场互联互通、人民币跨境使用、外汇管理便利化等领域先行先试；探索完善使用香港法律和选用香港作仲裁地解决民商事案件的机制、与港澳区际民商事司法协助和交流新机制、与港澳律师事务所合伙联营机制改革等等；高水平参与国际合作，充分利用香港全面与国际接轨的专业服务等等。
（三）改革开放齐头并进、相互促进、相辅相成，参与构建双循环新发展格局。
以开放促改革、促创新、促发展是我国改革开放的重要实践和经验。通读《大前海方案》可知，前海全面深化改革创新和对外开放齐头并进、相互促进、相辅相成，参与构建双循环新发展格局。前海不但肩负支持香港经济社会发展、丰富“一国两制”实践、对港开放合作以及系统优化对港开放合作布局的使命，也肩负着探索全面深化改革创新经验的使命，相应在发展定位上明确了改革创新和对外开放两大战略使命，在任务措施上部署了一系列改革和开放相辅相成、相互促进的举措。如在打造全面深化改革创新试验平台上，体现出了以开放促创新、促发展，包括：以通过连通香港、接轨国际,推动创新现代服务业发展体制机制；以联动建设国际贸易组合港，推动金融创新和供应链跨界融合创新；以港澳和内地创新链对接联通，创新科技合作管理体制，推进新技术新产业发展的法律规则和国际经贸规则创新；以与港澳标准和规则衔接，打造国际一流营商环境等等。
二、新优势和新挑战
（一）加持了空港+海港的新优势与构建国际大通道（或大枢纽功能体系）的新挑战。
前海扩区前，有海港即蛇口港。扩区后，拥有了深圳国际机场，配齐了空港+海港，有了海陆空高标准的立体交通体系，拥有了高水平参与构建双循环新发展格局的国际大通道，这也是世界先进自由贸易港标配的大型基础设施。国际大通道、大枢纽功能系统构建不仅需要基础设施，而且需要高度开放的制度安排和平台载体，如机场配置的航权、临空综合保税区、保税航油、国际中转旅客及其行李通程联运等；还如与前海船籍港相配套的税收政策及国际登记制度、国际中转的外贸集装箱沿海捎带业务等。这些重要的、操作清晰的制度安排应该会成为下一步前海制度创新的重要方向。
（二）空间拓展的新优势和城乡融合问题的新挑战（集体经济，部分区域“城不像城、村不像村”）。
前海扩容8倍，达到.56平方公里，其中宝安占了82.75平方公里，部分区域存在城市形态较差、集体经济发展的问题。在第一轮的改革开放过程中，集体土地深度参与了深圳的快速工业化和城市化，尤其是当时关外的宝安、龙岗。当时由于国有土地供不应求及用地成本高，集体经济通过发展租赁经济，建厂房出租，大量集体土地参与经济发展，也快速推进乡村工业化。虽然深圳于年以城市规划“全覆盖”的方式，将关外平方公里土地转为国有土地，成为国内首个没有农村建制的城市，完成了城乡融合的上半场。但是众多的集体土地转为国有后的产权主体依然属于原村集体及股份公司所有，如金蚝小镇3平方公里的产权就涉及13个集体股份公司，关外“城不像城、村不像村”的问题仍然存在。这对大前海而言，虽然名义上没有乡村，但实质上的乡村更新问题、集体经济问题仍然存在，这和佛山、东莞、中山等珠三角其他区域面临的城乡融合问题是一样的，这也是大前海需要面对的问题。
（三）功能区与行政区叠加的新优势和体制机制创新的新挑战。
大前海涵盖了南山区、宝安区，扩至宝安大道以西和东宝河，共.56平方公里，包含老前海（14.92平方公里）、自贸片区蛇口区块（22.89平方公里）、会展新城及海洋新城片区（29.36平方公里）、机场及周边地区（30.07平方公里）、宝安中心区及大铲湾片区（23.32平方公里）。空间拓展提升了前海的战略能级和资源配置能力，可以更好地配置经济发展职责和社会管理职责，优化区域治理结构，创新区域治理模式，如前海管理局可以聚焦于深港合作、经济发展功能、高标准经贸规则试错等等战略使命，社会管理职能由属地行政区负责。但同时面临着更加复杂的利益关系，需要处理好前海蛇口自贸片区管委会、前海管理局、南山区政府、宝安区政府之间的关系，大前海功能区与南山、宝安行政区协同融合的体制机制亟待创新，否则必将影响大前海的开发开放。
（四）增长极功能更加凸显的新优势和区域统筹及联动发展的新挑战。
前海肩负着“依托香港、服务内地、面向世界”的使命，打造“珠三角地区产业升级的引领区”是其发展定位之一。当下，珠江东西两岸经济发展存在“东重西轻、东强西弱”的失衡问题，珠江东西两岸融合一直是大湾区高质量发展的痛点。深圳正在积极推进深圳都市圈建设，并且实施西协战略。前海扩区使区域边界与东莞滨海湾新区相连，并且由于深中通道建设而与珠江西岸的中山翠亨新区相连，在珠江口形成粤港澳大湾区规划纲要明确的前海引领性平台+东莞滨海湾新区、中山翠亨新区两大特色平台连成一片的空间格局。这意味着大前海的国家战略布局将重塑珠江东西两岸的空间发展格局，接踵而至的问题就是大前海不但要与南山、宝安进行统筹发展，而且要在更大区域、更宽视域去思考区域联动发展，这也是大前海的重要战略使命。
（五）政策超强赋能的新优势和操作政策滚动争取的新挑战。
《大前海方案》的出台，进一步凸显了前海的国家顶级战略区域地位，并且进行了新的制度赋能，如支持将国家扩大金融业对外开放的政策措施在前海合作区落地实施，开展本外币合一银行账户试点，支持深圳机场口岸建设整车进口口岸等等。但是，与近年来的《海南自由贸易港建设总体方案》、《上海浦东新区高水平改革开放打造社会主义现代化建设引领区的意见》和《横琴粤澳深度合作区总体方案》相比，大前海的方案对于“允许”、所得税优惠等直接赋权的规定相对较少,而在海南、浦东新区、横琴等中央文件中的政策则操作性更强、直接落地的政策较多，如海南大范围、宽领域的企业所得税优惠和各项简明易了的实操政策；浦东新兴产业领域的企业所得税优惠，枢纽型城市标配的航空航海政策、创投公司的企业所得税减免、取消准入限制的境外专业领域人才、通关便利、国际数据通道、中央资金投入等等；横琴的货物“一线”放开、“二线”管住，人员进出高度便利，探索跨境资本自由流入流出和推进资本项目可兑换、促进国际互联网数据跨境安全有序流动，建立高度便利的市场准入制度等等。大前海开发开放未来的巨大战略想象空间，对前海部分领域操作政策进行了战略留白，“摸着石头过河”，为未来政策滚动创新预留了空间和提供了巨大可能性的想象空间。
